Dialogbaseret kontraktstyring

14.09.06

Hvordan bliver kontraktstyring til et værktøj, hvor ledelse og medarbejdere i højere grad har fælles ejerskab og en konstruktiv dialog? Det spørgsmål har KL og KTO sat på dagsordenen ifm. opgave- og strukturreformen.

Baggrunden er, at reformen i mange kommuner vil give anledning til at genoverveje de fremtidige styreformer. Det står allerede nu klart, at mange kommuner vil arbejde i retning af kontraktstyring.

Kontraktstyring er ofte tænkt ”fra oven”, som det ledelsesværktøj det jo er. Det medfører en risiko for, at selve kontraktstyringstanken i praksis mangler navnlig medarbejdernes ejerskab og opbakning.

Målet med KL og KTO’s projekt er at udvikle kontraktstyring til et redskab, hvor alle interessenter – især ledelse og medarbejdere – opnår et fælles ejerskab til styreformen.

Den grundlæggende filosofi er klar: En optimal ressourceudnyttelse og klar styring kræver ikke blot kompetent ledelse men også en kultur og et arbejdsklima, hvor man som medarbejder bliver hørt og kan få indflydelse på sit arbejde.
Forenklet sagt: målet er at få et bedre mix af ”top-down” - og det centrale redskab er dialog mellem ledelse og medarbejdere!

KL og KTO's publikation, "Dialogbaseret kontraktstyring," består af seks atikler.

Neden for kan du læse resume og hovedkonklusioner fra de seks artikler.

1. Kontrakttyper som ramme for dialog

Interne kontrakter indgår i dag som en integreret del af den kommunale styring. Kontrakternes udformning varierer dog. Dels i forhold til kontrakternes detaljeringsgrad og dels i forhold til deres fokus.

Denne variation kan sammenfattes i fire typer af kontrakter: den klassiske, den fremadrettede, den enkle og den selvstyrende kontrakt.

Artiklens konklusion er, at sondringen mellem disse fire typer af kontrakter skaber en god ramme for diskussionerne af den fremtidige brug af kontraktstyring.

Det gælder især i forhold til, om det særligt er politikerne eller forvaltningen, der er mest egnede som kontraktpart.

Under alle omstændigheder er det centralt, at dialog mellem alle de involverede parter med fordel kan spille en stor rolle i hele kontraktprocessen, da det styrker det fælles ejerskab til kontrakterne.

2. Udviklingstendenser i kontraktstyringen

Undersøgelser peger på, at intern kontraktstyring vinder frem i kommunerne. Det har indtil nu været de store kommuner, der har ført an. Men de mindre er godt med!

Der er dog forskel på, hvilke områder kommunerne finder mest egnede til kontraktstyring. Men trods visse variationer er udviklingstendensen den samme: kommunalreformen synes at gøre intern kontraktstyring til en oplagt styringsform, når politikerne bliver færre og institutionerne bliver flere.

Mere konkret peger en undersøgelse i retning af, at kommunestørrelse samt ’hårdheden’ af det område, der kontraktstyres, har betydning for, om en kommune har indført intern kontraktstyring. Og undersøgelsen viser ligeledes, at kommunerne i høj grad benytter kontrakterne som dialog mellem politikere og institutioner.

3. Dialogbaseret kontraktstyring

Intern kontraktstyring kan opbygges på forskellige måder. Flere kommuner har valgt at bruge ”dialogbaseret kontraktstyring”, blandt andet for at styrke det fælles ejerskab for kontrakterne.

Dialogbaseret kontraktstyring har imidlertid ikke én fast betydning, men kan udformes på forskellig vis. Denne artikel samler forskellige erfaringer med dialogmodeller. Vi ser også på, om dialogen faktisk skaber et bredere ejerskab for kontrakterne.

Artiklens konklusioner og anbefalinger:
• Det er vigtigt, at der skabes en ’dialog-kultur’ såvel som reelle kanaler for dialog mellem alle parter – ledere, medarbejdere, politikere og direktion.
• Når medarbejderne skal involveres, er skriftlighed og specifikke kontrakter et godt redskab.
• Dialog tager tid – men tiden er ofte givet godt ud.

I forbindelse med opgave- og strukturreformen skal de nye kommuner vælge en fælles struktur og styreform. Mange kommuner overvejer at bruge intern kontraktstyring. Interne kontrakter er bl.a. kendetegnet ved, at de fastlægger mål, serviceniveau og økonomi for – mere eller mindre – decentraliserede institutioner og afdelinger.

Men mål, økonomi og serviceniveau kan fastlægges på forskellige måder. I dag arbejder flere kommuner med ”dialogbaseret kontraktstyring”. I en dialogmodel er der lagt op til, at bestilleren og udføreren sammen fastlægger kontrakternes indhold, og at der løbende foregår en dialog mellem parterne med udgangspunkt i kontrakten.

Denne artikel ser på, hvad det vil sige at arbejde med dialogbaseret kontraktstyring. Vi ser på, hvordan dialogværktøjet er blevet udformet og brugt i praksis, bl.a. i Varde og Ribe kommuner, hvor man har skiftet de første, ’traditionelle’, kontraktstyringsmodeller ud med dialogbaserede modeller på daginstitutionsområdet, og i Hvidovre Kommune, der fra start har arbejdet med en dialogmodel.

4. Fra få til mange enheder

Ved kontraktstyring bliver driftsansvaret lagt ud i den enkelte institution/enhed frem for i fagforvaltningerne på rådhuset. Områder, der før var samlet i én fagforvaltning, bliver opdelt i et større antal små selvstændige ”virksomheder” – kommunen går ”fra få til mange enheder”.

Hvordan kan kommunerne sikre sammenhæng i opgaverne og fastholde den politiske styring, hvis man går fra få til mange enheder via kontraktstyring? Artiklen ser på, hvordan man sikrer integration og koordinering, når de kommunale enheder løsner deres kobling til forvaltningen og bliver en slags ’virksomheder’ med ansvar for egen drift.

1. I den anden artikel fra projektet om ”kvalificering af kontraktstyring gennem medinddragelse” samles erfaringer med at ”gå fra få til mange enheder” via kontraktstyring i følgende konklusioner og anbefalinger: 
    Politikerne, forvaltningen, lederne og medarbejderne skal indarbejde deres nye roller. Hvis rolleændringen ikke lykkes, kan der være koordinerende opgaver, der ikke varetages – og opgaver, som varetages flere steder. 
2.  Uanset hvordan koordinationen foregår, er det vigtigt, at medarbejdersiden er repræsenteret – ellers er der stor risiko for, at de føler sig koblet af kontraktstyringen.
3. God integration og koordinering blandt kontraktstyrede enheder og resten af kommunen fremmes, når ledelsen bliver uddelegeret eller fordelt på en ny måde. Selvstyrende teams og område-/centerledelse kan frigive ledelsesressourcer til den tværgående koordinering.
   

5. Ledelse, medbestemmelse og medejerskab

Hvilke ledelsesmodeller og ledelsesprincipper bliver anvendt i arbejdet med kontraktstyring? Hvordan er erfaringerne med at involvere medarbejderne, både i planlægning, gennemførelse og den efterfølgende drift? Er der eksempler på, at medbestemmelsen har resulteret i medejerskab?

Erfaringer fra kommunale omstillingsprojekter peger på, at involvering forudsætter ligeværdig dialog jf. artikel om dialog. Dialog og involvering kan i anden omgang skabe medbestemmelse – at involveringen gør en forskel i den forstand, at medarbejderne påvirker resultatet. Hermed bliver der igen skabt basis for medejerskab.

Organisations- og medarbejderudvikling gennem høj grad af involvering kan sikre, at man gør det rigtige – og gør det rigtigt – samt at man anvender de menneskelige ressourcer, der er til rådighed optimalt. Det skaber basis for et meningsfuldt arbejde og en god arbejdsplads.

Spørgsmålet er imidlertid, hvordan man i praksis får skabt en ligeværdig dialog, involvering, medbestemmelse og dermed medejerskab.

6. Økonomi og kontraktstyring i et dialogfokus

Opgave- og strukturreformen er en unik anledning til at nytænke sammenhængen mellem aftale- og kontraktstyring og økonomistyringen. 

Det centrale budskab i denne artikel er, at denne kobling understøtter et mål i mange kommuner om at sikre et større ejerskab og en bedre dialogproces mellem ledere og medarbejdere om indretning af kontraktstyringsaftalerne.

Sandheden er i dag, at langt de fleste kommuner der bruger kontraktstyring,  kun i meget lille grad har koblet økonomien til de indholdsmæssige servicekrav i kontrakterne.

Kontraktstyring er, for de fleste kommuner, en ramme for dialog mellem kommunalbestyrelsen og institutionerne – og ofte med det primære mål at få synliggjort serviceniveauet eller en række konkrete udviklingstiltag. Undtagelsen er typisk det tekniske område, hvor eksempelvis mange Vej- og Parkenheder lever i et stærkt konkurrenceudsat miljø med prisfastsatte enkeltydelser – og hvor ressourcetildelingen er direkte afhængig af leverede resultater.

På ældreområdet arbejdes også med sammenhæng mellem ydelseskatalog og økonomi via fritvalg modellen. Det samme gælder på madproduktion- og udbringning, som flere kommuner har konkurrenceudsat og efterfølgende etableret interne kontrakter til.

• Der er især to gode argumenter for at gå efter en tættere kobling mellem økonomi og indhold. For det første vil en tættere kobling kvalificere muligheden for at prioritere og styre.
• For det andet vil en tilkobling af økonomien kunne tilføre vitaminer og mere ejerskab til dialog og inddragelse af medarbejderne, dvs. at økonomien kan tilføre dialogen en reel tyngde.  

I sin kerne handler begge argumenter om, at indholdsdrøftelsen kun giver mening, hvis man samtidig drøfter den økonomiske ramme.