Netværk i fremtidens kommunale organisation - et strategisk perspektiv

I gamle dage blev styringsnetværk, dvs. netværk der bidrager til offentlig styring betragtet som fordækte og illegitime men uomgængelige. I dag betragtes de som et frugtbart middel i udøvelsen af offentlig styring. Hvordan kan man forklare dette skift i synet på netværk, og hvilke implikationer har det for hvordan offentlig ledelse kan udøves? 

Fra suveræn styring til metastyring

Den tiltagende interesse for netværk er blandt andet forårsaget af en generel ændring i forestillingen af, hvordan offentlig styring kan og skal udøves, der kan beskrives som en bevægelse væk fra en suveræn styringsopfattelse og over i retning af styring forstået som metastyring.

Mens den suveræne styringstænkning tog afsæt i den parlamentariske styringskæde og dens forestilling om, at offentlig styring udøves fra et center (en valgt regering), der har kontrol med alle dele af samfundsstyringen, så tager metastyringstænkningen afsæt i antagelsen om, at det samfund som skal styres er blevet så komplekst, mangesidigt og foranderligt, at det ikke længere er muligt at styre det fra et sted og med fuld kontrol.

Erkendelsen heraf har ændret dagsordenen for reformmagere fra at handle om, hvordan man optimerer det suveræne beslutningscenter til at handle om, hvordan man øger samfundet evne til at styre sig selv gennem metastyring, dvs. gennem påvirkning af selvstyrende aktører.

New Public Management

1980ernes og 1990ernes reformprogrammer kan ses som en bestræbelse på at realisere denne strategi gennem New Public Management reformer, hvor man lod sig inspirere af markedets selvstyringskapacitet og brugte den som udgangspunkt for indretningen af selvstyring i den offentlige sektor.

Metastyring kom i den sammenhæng til at handle om at skabe gunstige betingelser for markedsbaseret selvstyring. Kerneelementerne heri var at omskabe offentlige (og private) institutioner til selvstyrende virksomheder og brugerne til kunder.

Fra midten af 1990erne og frem er fokus imidlertid i stigende grad tillige blevet rettet mod at øge selvstyringskapaciteten gennem skabelsen af gunstige betingelser for dannelsen af styringsnetværk mellem forskellige dele af den offentlige sektor og mellem offentlige og private aktører.

Årsagen hertil var dels det stigende behov for at kompensere for de koordinationsproblemer som den tiltagende fragmentering af den offentlige sektor som New Public Management reformerne førte med sig, og dels ønsket om at gøre private aktører til medproducenter af offentlig styring. Styringsnetværk defineres i den forbindelse som en gruppe af gensidigt afhængige aktører, der på baggrund af forhandling fastsætter fælles mål og arbejder for deres realisering.

Forskellige netværk

Vi har i de sidste 10 år set en kraftig vækst i styringsnetværk, og denne vækst har blandt andet vist at sådanne netværk kan tage mange forskellige former. Nogle er formelle andre er uformelle, nogle er små og elitære mens andre er store og åbne, nogle er stabile og langtidsholdbare mens andre er ustabile og kortlivede, nogle er personbårne og andre er organisationsbårne.

Styringsnetværk kan også have mange forskellige navne: nogle gange taler man om netværk, som det for eksempel gælder for VL-netværk, men i andre tilfælde kalder man lignende fora for partnerskaber, tænketanke, udvalg, råd, eller bestyrelser.

Ser man på de mange reformer, der har fundet sted i de senere år, herunder også kommunalreformen, så kan de ses som en vedvarende bestræbelse på at skabe optimale betingelser for at både stat, regioner, kommuner og institutionsledelser kan udøve metastyring gennem tilrettelæggelsen af både markedsbaseret og netværksbaseret selvstyring.

Ser vi på kommunerne er realiteten da også, at man i de fleste tilfælde har etableret en form for miks mellem disse to former for selvstyring. Det har resulteret i, at man har fået en særlig blid form for selvstyrende offentlige markeder, hvor konkurrencen er modereret af det forhold, at de fleste deltagere på det offentlige marked samtidig med, at man konkurrerer med hinanden indgår i alle mulige forskellige former for netværksdannelser med hinanden.

Metastyring, netværk og ledelse

Ændringen fra en suveræn styringstænkning til en metastyringstænkning og de dertil knyttede ændringer i den offentlige sektors institutionelle indretning har gjort netværk til et uundværligt redskab i udøvelsen af strategisk ledelse. Netværk er nødvendige på tre måder.

For det første betyder kompleksiteten, dynamikken, fragmenteringen i den offentlige sektor og de meget store forventninger, der rettes mod den, er med til at gøre det vanskeligt at være offentlige leder. Ledernetværk hvor offentlige ledere kan sparre med hinanden, kan hjælpe den enkelte leder med at håndtere disse udfordringer.

Sådanne netværk skal være personbårne, små, lukkede og stabile og så skal de bygge på en udstrakt grad af tillid, hvis de skal fungere ordentligt. Til dette formål kan netværkene med fordel sammensættes af ledere, der ikke til daglig har noget med hinanden at gøre, da der så ikke så let kommer interesse hensyn ind i billedet.

For det andet betyder delingen af metastyringskompetencen mellem mange forskellige ledelsesniveauer og institutioner, at der bliver både øget konkurrence om og et stigende behov for koordinering af metastyringen. I den udstrækning en offentlig leder ønsker at opnå indflydelse på den metastyring, der fastlægger rammerne for deres virkefelt, så gælder det om at sørge for at komme med i de metastyringsnetværk, der dannes med henblik på at koordinere metastyringsbestræbelserne.

Endelig for det tredje må en offentlig leder i stigende grad fokusere på, i hvilken udstrækning og hvordan styringsnetværk (og i øvrigt også markedsstyring) kan anvendes til at øge medarbejdernes selvstyringskapacitet på forskellige områder og i forskellige situationer. Netværk er et nyt redskab i værktøjskassen, der kan bruges som et væsentligt supplement såvel til de traditionelle styreformer som til mere markedsbaserede former for selvstyring.

Brug netværk med omhu

Ligesom alle andre styreformer har styringsnetværk sine stærke og svage sider. Derfor handler god ledelse mere end noget andet om strategisk og målrettet at bruge de forskellige styringsredskaber i værktøjskassen til det, de er bedst til.

Endnu er der ikke ret mange undersøgelser af, hvad netværk er gode til og hvad de ikke er gode til. Indtil videre kan der kun siges, at netværk ser ud til at være velegnede, når det gælder løsningen af komplekse opgaver, hvis løsning fremmes ved integration af forskellige vidensformer og forskellige typer af ressourcer. Sådanne problemer betegner forskningen som ’wicked problems’.

Endvidere synes netværk at være en velegnet ramme for udviklingsopgaver. Der er brug for meget mere viden herom, så derfor er det væsentligt at få registreret de erfaringer, som den nuværende generation af offentlige ledere gør sig, med hvad netværk kan og ikke kan bruges til.

(Artiklen er publiceret første gang i januar 2007. Vi har ændret datoen på artiklen, fordi den ellers ville være blevet slettet i forbindelse med oprydning på Lederweb)

Klik her for at læse publikationen Ledernetværk der virker